高质量发展是新常态下的发展新理念,是为适应我国社会矛盾发生转变的情况下,让百姓对美好生活日益增长的需求得以更好满足的发展。基本公共服务均等化的实现不仅是人们追求美好生活的重要保障,还是推动经济转向高质量发展从而跨越“中等收入陷阱”的重要动力。新的历史时期和新的发展理念必然对基本公共服务均等化提出新的要求,如从过去的从“无”到“有”阶段走向新的从“有”到“优”阶段,从保障上的“局限性”走向“普惠性”,从服务提供上的“注重温保”走向“注重高品质”,进而高质量推动基本公共服务均等化目标的实现。由此可见,准确把握我国当前基本公共服务均等化现状,并在高质量发展理念下提出进一步优化我国基本公共服务均等化的相关建议,既是对我国公共服务体系的进一步完善,又是应对新发展要求的重要举措。
一、文献综述
通过文献梳理可以发现,关于我国基本公共服务均等化现状的研究大体上说是从以下两方面展开的：一是以单一基本公共服务项目为研究对象,且多集中在公共基础设施服务[1]、基本社会保障[2]、基本公共教育[3]、基本医疗卫生服务[4]等领域。二是以基本公共服务整体为研究对象。如范逢春和谭淋丹[5]在测算我国城乡基本公共服务均等化绩效时考虑了基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会保障和基本公共设施这4个方面。袁培等[6]则基于基本设施建设、基本社会保障、生态环境保护等5个方面研究我国城乡基本公共服务均等化现状。虽然学者们的研究视角不同,但所得出的结论都表明,我国当前基本公共服务非均等化问题依然存在,需通过有针对性的优化路径加以改善。
在具体探究如何提升基本公共服务均等化水平这一问题上,多数学者将研究重点聚焦于如下方面：一是政府管理制度革新。如Prosser[7]、曾保根[8]、范逢春[9]等学者在研究中强调了推进基本公共服务均等化过程中的法制化建设;Naz[10]、Bharti[11]等学者以公共服务的供需匹配为出发点,提出应通过高效的信息搜集以优化政府提供的公共服务;刘佳萍[12]、刘承礼[13]则立足我国实际,提出通过改革城乡二元管理体制以统筹城乡基本公共服务的建设发展;张启春[14]、张文亮[15]、马晓鸥[16]等提出应制定相关标准促使政府在提供基本公共服务时由粗放型转向精细型[14,15,16]。二是财税体制改革。不少学者在研究提升基本公共服务均等化水平问题时都将目光聚焦在转移支付的设计与完善上[17,18,19,20,21,22]。Nicolae和Constantin[23]建议批准从国家预算的某些收入中扣除的数额（分成比例）作为特殊用途资金,用于平衡地方预算以提高地方公共服务质量,缩小地方差距;朱云飞[24]、缪小林[25]等认为应以人民获得感为目标,不断调整并优化政府支出结构,将更多的财政资金转向基本公共服务项目上。
除此之外,还有部分学者从更符合当前政策和社会背景的视角探究推进基本公共服务均等化问题。如杨刚强和邢艺竞[26]认为在当前我国实施减税降费的背景下,可引进更多的金融支持以解决政府公共服务提供资金不足的问题,并运用GMM方法实证检验了金融支持对上海、江苏等11个长江经济带省市基本公共服务均等化的促进作用;Garrido[27]、Sir[28]等也认为金融支持有助于提高基本公共服务的供给绩效;谢宇[29]认为在我国人口流动不断增长的趋势下,可通过构建公共服务大数据平台、建设流动人口基本公共服务重点项目、设立流动人口基本公共服务专项资金等途径,确保流动人口能够享受和当地户籍人口同等的基本公共服务待遇;熊竞[30]则以上海市的数据证实了基层政区作用于基本公共服务均等化的逻辑和效果。
相较于既有研究,本文可能的创新之处主要体现在以下两方面：一是在对基本公共服务具体测算项目的选取上,与以往文献多从基本公共服务的内涵出发并选择相应测算指标的做法不同,本文以近期出台的相关政策文件为依托,突出我国当下需重点关注的基本公共服务任务领域,以此建立综合指标体系考察我国基本公共服务均等化现状,并进一步探寻高质量发展理念下基本公共服务均等化的实现路径。二是在测算方法的选择上,目前关于基本公共服务的研究中较少出现定性与定量相结合的方法,本研究将定性分析和定量分析相结合,既可反映基本公共服务的现实差距,也可按层次突出需重点关注的领域。
二、我国基本公共服务均等化现状评价
要探索如何通过优化基本公共服务均等化以助力经济高质量发展,首先必须对我国地区间基本公共服务均等化水平进行科学、客观的评价,而且只有在我国当前基本公共服务依然存在非均等化问题的前提下,这一研究才更能突显其现实意义。
（一）评价指标的选取及说明
2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》和2019年中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中都提到基本公共服务建设方面的重点任务领域。近期,国家发展改革委联合多个部门共同印发的《国家基本公共服务标准（2021年版）》是以标准化推动基本公共服务均等化的重要举措,并明确指出涵盖领域包括教育、医疗、就业、养老、住房、文体服务等9个方面,这从某种意义上表明可将这9个方面的完成情况作为衡量我国基本公共服务均等化的重要依据。然而,近些年学界对于基本公共服务领域的研究大多集中于教育、医疗、社保三大领域,说明相关定量研究与政策框架并未完全契合。有鉴于此,同时考虑到指标数据的可获取性,本研究在借鉴既有研究的基础上确立包括基本公共教育、基本医疗卫生、基本公共文化体育、基本社会服务、基本住房保障、基本就业保障、基本社会保险等在内的7个方面作为评价我国基本公共服务均等化的一级指标;进一步地,考虑到需同时反映基本公共服务的供需情况,以及指标体系的系统性、数据的完整性和年度间的一致性,研究设置了15个二级指标。本研究中各项指标的具体说明及数据来源见表1 。
表1 基本公共服务均等化评价指标体系 |
| 指标 | 数据来源和指标说明 | |
|---|---|---|
| 一级指标 | 二级指标 | |
| 基本公共教育 （B1） | 每十万人口小学在校人数（C1） | 正向指标;2008年后数据来源于国家统计局,2007年数据通过公式计算得出,即每十万人口小学（初中）在校人数=当年小学（初中）在校生数（人）/[当年常住总人口（10万人）] |
| 每十万人口初中在校人数（C2） | ||
| 基本医疗卫生 （B2） | 孕产妇死亡率（C3） | 负向指标,单位为1/100000;数据来源于各省区市统计年鉴、卫生应急体系建设与发展规划、医疗卫生服务体系规划和财政厅官方网站等 |
| 每十万人口医疗卫生机构数（C4） | 正向指标;医疗卫生机构数来源于国家统计局,再以常住人口折算为人均数 | |
| 基本公共文化体育（B3） | 广播电视综合人口覆盖率（C5） | 正向指标,数据来源于国家统计局 |
| 每十万人口公共图书馆年流通人次（C6） | 正向指标;公共图书馆年流通人次数据2007年来源于《中国社会统计年鉴》,2008年后来源于国家统计局,再以常住人口折算为人均数 | |
| 每十万人口博物馆年参观人次（C7） | 正向指标;博物馆年参观人次2007年—2009年数据来源于《中国文化文物统计年鉴》,2010年后来源于《中国统计年鉴》,再以常住人口折算为人均数 | |
| 人均地方财政文化体育与传媒支出（C8） | 正向指标;地方财政文化体育与传媒支出数据来源于《中国统计年鉴》,再以常住人口折算为人均数 | |
| 基本社会服务（B4） | 每十万人口社区卫生机构 床位数（C9） | 正向指标;社区卫生机构床位数来源于国家统计局,再以常住人口 折算为人均数 |
| 人均地方财政城乡社区事务 支出（C10） | 正向指标;地方财政城乡社区事务支出数据来源于国家统计局,再以常住人口折算为人均数 | |
| 基本住房保障（B5） | 人均地方财政住房保障支出（C11） | 正向指标;地方财政住房保障支出数据2010年前来源于《中国财政年鉴》,2011年后来源于国家统计局,再以常住人口折算为人均数 |
| 基本就业保障（B6） | 每十万人口城镇新增就业人数（C12） | 正向指标;城镇新增就业人数来源于各省区市国民经济与社会发展统计公报、人力资源和社会保障事业发展公报、政府工作报告以及《中国人力资源和社会保障年鉴》,再以常住人口折算为人均数 |
| 城镇登记失业率（C13） | 负向指标,数据来源于国家数据网 | |
| 基本社会保险（B7） | 基本养老保险参保率（C14） | 正向指标;计算公式为：基本养老保险参保率=（年末参加城镇职工基本养老保险人数+年末参加城乡居民基本养老保险人数）/（15周岁以上人数-高中及高中以上在校生数）,或（年末城镇基本养老保险参保人数+新型农村养老保险参保人数）/（15周岁以上人数-高中及高中以上在校生数）;相关数据来源于《中国人力资源和社会保障年鉴》、各省区市国民经济与社会发展公报、人力资源和社会保障统计公报等 |
| 基本医疗保险参保率（C15） | 正向指标;计算公式为：基本医疗保险参保率=（年末参加城镇职工基本医疗保险人数+年末参加城乡居民基本医疗保险人数）/地区总人口,或（城镇基本医疗保险参保人数+新农合人数）/地区总人口;数据来源于《中国人力资源和社会保障统计年鉴》《中国卫生健康统计年鉴》,以及各省区市政府工作报告、人力资源和社会保障统计公报等 | |
关于指标和数据还需说明以下几点：一是考虑到基本公共服务均等化涉及同一地区不同群体间的均等化,尤其应将进城农民（常年在城市居住但无城市户籍）群体考虑在内,因而在折算为人均数时以常住人口而非户籍人口为分母。二是指标体系中同时含有正负向指标,因而在确定权重时还需分情况处理,具体处理方法见下文。三是考虑到为全面、客观地反映各省区市①(①考虑到数据的完整性,本研究只将我国大陆除西藏外的其他30个省、自治区、直辖市纳入研究范围。)一级指标的情况,虽然下设二级指标的数量有所不同,但由于最终得分结果是依据二级指标的权重和相关数值计算得出,因而不会因某些一级指标权重过高或过低而影响各省区市最终得分情况。四是考虑到“基本公共服务均等化”于2006年正式提出,因而研究时间自2007年起,这样不仅可使测算结果尽可能反映我国的真实情况,还能反映出“基本公共服务均等化”提出后各项政策的实施效果。
（二）基本公共服务均等化水平测算方法及测算结果
为使评价结果更具科学性、合理性,本研究采用定性分析（层次分析法）与定量分析（熵值法）相结合的方法确定各评价指标的权重。
1.层次分析法确定权重。根据层次分析法和Delphi法（即专家评判法）确定一级指标层B对目标层A（基本公共服务均等化）的权重集 ： ={ U1、U2、U3、U4、U5、U6、U7 },以及二级指标层C对一级指标层B的权重集 。在确定一级指标层对目标层的权重集时,根据江西财经大学和中央财经大学7位专家评判结果确定一级指标层中元素的相对重要性,评判依据为马斯洛需求理论,并以矩阵形式表示：
$Z=\left|\begin{array}{ccccccc}1 & 1 / 2 & 2 & 3 & 1 / 3 & 1 / 4 & 1 / 4 \\ 1 / 2 & 1 & 3 & 4 & 1 / 2 & 1 / 3 & 1 / 3 \\ 1 / 2 & 1 / 3 & 1 & 2 & 1 / 4 & 1 / 5 & 1 / 5 \\ 1 / 3 & 1 / 4 & 1 / 2 & 1 & 1 / 5 & 1 / 6 & 1 / 6 \\ 3 & 2 & 4 & 5 & 1 & 1 / 2 & 1 / 2 \\ 4 & 3 & 5 & 6 & 2 & 1 & 1 \\ 4 & 3 & 5 & 6 & 2 & 1 & 1\end{array}\right|$
运用Excel软件求解出判断矩阵的最大特征向量 =（0.07 0.12 0.05 0.03 0.17 0.28 0.28）,括号中的数值即7个一级指标的权重②(②采用同样的方法还可计算出各二级指标的权重。)。当然,对此结果还需进行一致性检验。本研究通过 计算出判断矩阵 的最大特征根为7.31,并进一步计算出CI为0.0518,平均随机一致性指标RI为1.36,随机一致性比率CR为0.038,因CR值小于0.1,因而可以认为对上述结果的一致性检验较为满意。
2.熵值法确定权重。由于层次分析法的主观性较强,因而还需运用更为客观的方法对结果加以中和,本文选择熵值法确定各指标的权重。首先对各评价指标的数据进行标准化处理,以消除指标间的不同质问题,对于正负向指标需根据其数值大小代表的不同意义采取不同的标准化方法进行处理。其中正向指标的处理方法为 ,负向指标的处理方法为 , 为 省区市第 个指标的数值。其次确定第 项指标下第 个省区市占该指标的比重 ,计算公式为 。在此基础上计算第 项指标的熵值（ ）和信息熵冗余度（ ）,计算公式为： ,其中 且满足 ≥0, 。最后计算各二级指标的权重 ,计算公式为 。
表2 基本公共服务均等化评价指标组合权重 |
| 一级指标层B | 二级指标层C | 权重 | ||
|---|---|---|---|---|
| 层次分析法 | 熵值法 | 组合法 | ||
| 0.0387 | 0.0437 | 0.0502 | ||
| 0.0313 | 0.0348 | 0.0403 | ||
| 0.0720 | 0.0291 | 0.0559 | ||
| 0.0480 | 0.0384 | 0.0524 | ||
| 0.0204 | 0.1236 | 0.0613 | ||
| 0.0035 | 0.0189 | 0.0100 | ||
| 0.0151 | 0.0651 | 0.0383 | ||
| 0.0110 | 0.1246 | 0.0452 | ||
| 0.0209 | 0.0534 | 0.0408 | ||
| 0.0091 | 0.1719 | 0.0483 | ||
| 0.1700 | 0.1031 | 0.1615 | ||
| 0.1556 | 0.0676 | 0.1251 | ||
| 0.1244 | 0.0604 | 0.1057 | ||
| 0.1756 | 0.0384 | 0.1002 | ||
| 0.1044 | 0.0270 | 0.0648 | ||
在确定各基本公共服务均等化评价指标的权重后,可将数据的标准化结果与其相乘并求和,从而得到2007年—2019年间我国各省区市基本公共服务的得分情况。限于篇幅,本文仅列示了能反映我国基本公共服务均等化情况的最终得分各年标准差的情况,标准差越大,说明各省区市基本公共服务整体离散程度即差异化水平越大,具体结果见表3 。
表3 2007年—2019年各省区市基本公共服务最终得分标准差变动情况 |
| 年份 | 2007年 | 2008年 | 2009年 | 2010年 | 2011年 | 2012年 | 2013年 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 标准差 | 0.1029 | 0.0961 | 0.0847 | 0.0721 | 0.0718 | 0.0651 | 0.0534 |
| 年份 | 2014年 | 2015年 | 2016年 | 2017年 | 2018年 | 2019年 | |
| 标准差 | 0.0592 | 0.0655 | 0.0760 | 0.0766 | 0.0831 | 0.0784 |
（三）我国基本公共服务均等化测算结果分析
1.我国地区间基本公共服务均等化情况分析。由表3 可知：2007年—2019年间,我国地区间基本公共服务均等化水平整体有所提升,但依然存在差异化现象。标准差在2013年前不断减小,但2013年后快速增大,表明我国各省区市在2007年—2013年间基本公共服务均等化程度不断提高,2013年后均等化水平又有所下降。究其原因,西部大开发、中部崛起等战略的实施,使得我国东中西部地区间发展差距逐渐缩小,但因东北衰落等原因导致新的南北差距开始显现。换言之,我国地区间基本公共服务差异化现象虽在各项政策的实施下有所缓解,但问题依然存在,且由表4 可以看出这种差异化已从原本的以东中西部为划分单位的地区间差距逐渐转变为以省为单位的地区间差距。
表4 2007年—2019年我国东中西部地区基本公共服务得分排名情况 |
| 年份 | 2007年 | 2008年 | 2009年 | 2010年 | 2011年 | 2012年 | 2013年 | 2014年 | 2015年 | 2016年 | 2017年 | 2018年 | 2019年 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 前十位 | 东部 | 9 | 7 | 7 | 7 | 6 | 4 | 3 | 5 | 3 | 5 | 5 | 4 | 5 |
| 中部 | 0 | 0 | 1 | 0 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 1 | 0 | |
| 西部 | 1 | 3 | 2 | 3 | 3 | 5 | 6 | 4 | 6 | 4 | 4 | 5 | 5 | |
| 后十位 | 东部 | 1 | 2 | 2 | 3 | 3 | 4 | 4 | 5 | 6 | 4 | 5 | 5 | 6 |
| 中部 | 4 | 5 | 3 | 3 | 2 | 3 | 3 | 2 | 2 | 2 | 2 | 2 | 1 | |
| 西部 | 5 | 3 | 5 | 4 | 5 | 3 | 3 | 3 | 2 | 4 | 3 | 3 | 3 | |
2.不同指标下基本公共服务均等化情况分析。由于熵值法所确定的指标权重大小与其数值变异程度正相关,因此,通过观察表5 中不同指标各年间熵值法下的权重分布情况,可大致了解各基本公共服务项目与其他指标差异化程度的大小。
表5 2007年—2019年间各基本公共服务二级指标熵值法权重分布情况 |
| 指标层 | 2007年 | 2009年 | 2011年 | 2013年 | 2015年 | 2017年 | 2019年 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| 0.0246 | 0.0410 | 0.0437 | 0.0526 | 0.0465 | 0.0468 | 0.0521 | ||
| 0.0256 | 0.0270 | 0.0353 | 0.0457 | 0.0401 | 0.0347 | 0.0362 | ||
| 0.0209 | 0.0269 | 0.0212 | 0.0180 | 0.0207 | 0.0326 | 0.0260 | ||
| 0.0522 | 0.0297 | 0.0355 | 0.0377 | 0.0372 | 0.0378 | 0.0363 | ||
| 0.0723 | 0.0980 | 0.1007 | 0.1475 | 0.1666 | 0.1464 | 0.1296 | ||
| 0.0186 | 0.0188 | 0.0380 | 0.0189 | 0.0209 | 0.0136 | 0.0125 | ||
| 0.0955 | 0.0465 | 0.0619 | 0.0475 | 0.0569 | 0.0529 | 0.0725 | ||
| 0.1168 | 0.1315 | 0.0975 | 0.1245 | 0.1338 | 0.1310 | 0.1509 | ||
| 0.0690 | 0.0619 | 0.0557 | 0.0492 | 0.0511 | 0.0532 | 0.0325 | ||
| 0.1789 | 0.1981 | 0.1870 | 0.1741 | 0.1573 | 0.1556 | 0.1494 | ||
| 0.1116 | 0.1051 | 0.1130 | 0.0974 | 0.1066 | 0.1075 | 0.1072 | ||
| 0.0556 | 0.0706 | 0.0730 | 0.0721 | 0.0713 | 0.0640 | 0.0719 | ||
| 0.0894 | 0.0727 | 0.0623 | 0.0557 | 0.0440 | 0.0588 | 0.0535 | ||
| 0.0467 | 0.0565 | 0.0512 | 0.0292 | 0.0178 | 0.0377 | 0.0343 | ||
| 0.0223 | 0.0157 | 0.0240 | 0.0299 | 0.0292 | 0.0274 | 0.0351 | ||
注：限于篇幅,这里只列示部分年度情况,未列示部分不影响分析结果。 |
由表5 可知：其一,由于基本医疗卫生服务和基本社会保险的二级指标权重在各年都相对较小或呈现下降态势①(①权重数值越小说明各地区该指标变异程度较小,即差异化程度较低;权重数值下降说明各地区该指标变异程度有所减缓,即差异化程度降低。),因而可将其视为均等化程度较高或走向较好的指标。其中,孕产妇死亡率（ ）和基本医疗保险参保率（ ）除个别年份外整体保持了较高的均等化水平,每十万人口医疗卫生机构数（ ）和基本养老保险参保率（ ）呈现出差异化水平不断缩小的态势。其二,基本公共教育和基本就业保障存在一定的差异化现象。起初基本公共教育差异化程度较小,但之后差异化程度不断拉大并逐渐超过了基本医疗卫生服务和基本社会保险;而基本就业保障始终存在一定的差异化程度。其三,基本住房保障、基本社会服务、基本公共文化体育的差异化程度较大,但二级指标广播电视综合人口覆盖率（ ）呈现出较高的均等化水平,同时每十万人口社区卫生机构床位数（ ）的差异化程度在不断缩小。
综上可知,我国基本公共服务均等化整体水平的上升必然与不断改善的指标、差异化程度基本消除的指标（如基本医疗卫生服务、基本社会保险服务）有关,而依然存在差异化现象必然与差异化程度逐渐拉大的指标（如基本公共教育）、差异化程度始终较大的指标（如基本住房保障、基本社会服务、基本公共文化体育）有关,这也指明了后续持续提高基本公共服务均等化水平的切入点。
三、我国基本公共服务非均等化现状与高质量发展的矛盾分析
从上述测算结果可以看出,我国如今依然未完全达到基本公共服务均等化的目标。这意味着还有一部分居民日益增长的美好生活需要未得到充分保障,而这种不平衡不充分的发展与经济高质量发展之间形成了矛盾。
（一）地区间基本公共服务差距依然存在,与高质量发展的内生特点相矛盾
协调是高质量发展的内生特点,但由于历史、地理环境、自然资源等方面存在差异,导致我国地区间经济发展不平衡。经济发展水平的不平衡必然会导致地区间政府财力的差距,这种现象在其他国家也并不少见,也有其存在的必然性与合理性,但差距过大会影响各地政府所能发挥的职能。此外,自1994年我国实行分税制改革以来,由于政府间财权与事权不匹配、地方税体系不完善、财政转移支付手段不尽合理等原因,使得这种财力间的差距日益扩大。这一问题的长期存在必将对基本公共服务在各地方政府间的供给能力产生影响,引发不均等问题,这便与各地区的协调发展相矛盾。
（二）城乡间基本公共服务差距明显,与高质量发展的根本目的相矛盾
共享是高质量发展的根本目的,然而长期以来,我国大量的优质资源都集中于城市发展,基本公共服务也不例外。城市居民所享有的各项基本公共服务多由国家提供,农村居民所享受的由国家提供的基本公共服务相对较少,这便拉大了基本公共服务在城乡间的差距。虽然党的十六大提出了城乡共同发展战略,但城乡居民在享受公共服务的过程中仍存在一定差别。如今,城市已然成为了各地方的发展中心,城市居民的基本生活需求能从基本公共服务项目的提供中获得极大满足,各地城市居民大多享有就业、养老、入学、就医等方面的社会福利,但一些农村地区特别是偏远山区,多项基本公共服务供给仍处于缺失状态。这种城乡非共享型发展格局无疑与推动我国经济向着更高质量发展的目标相矛盾。
（三）农民工难以享有同等化的基本公共服务,与培育高质量发展的创新动力相矛盾
创新是高质量发展的第一动力,而人是创新的主体。中国以往的快速发展离不开“人口红利”的功效,但随着老龄化社会的到来,简单依靠人口数量来促进经济发展的时代已不复存在。只有不断提高劳动力素质,将人口优势转变为人才优势,充分发挥劳动者的创新能力,才能更好地推动经济高质量发展。
近年来,地方政府通过制定更加完善的户籍管理制度,引导迁移人口尽快适应城市生活,这已成为挖掘农村劳动力资源、促进城市人力资本累积和经济高质量发展的重要举措。但是不可否认,目前我国仍未建立足够完善的户籍制度,外来人口进入大城市或特大城市工作、生活时仍难以解决当地户口问题,在社会福利及待遇的享受上与本地城市居民有一定差别,阻碍了城镇化进程中同一城镇中不同人群之间基本公共服务均等化的实现。此外,经济发达城市有着更为成熟的劳动力市场,就业延展性更好,故而会吸引更多低技能的劳动者进入,但这部分人往往由于自身素质偏低、缺乏劳动技能,同时又无法在社会管理中获得畅通的表达渠道等,使其难以享受同等的教育、医疗、就业、培训等方面的福利。这一现实困境显然无益于城镇化过程中高质量人力资本的形成和累积,而低水平的人力资本也难以满足经济高质量发展对创新动力的需要。
（四）基本公共服务标准体系不够完善,与高质量发展的理念转变相矛盾
高质量发展下各级政府应牢固树立正确的发展观和政绩观,不简单以GDP论英雄,还需将与人民生活息息相关的基本公共服务供给质量作为政绩考核的标准,这就需要建立一套完整的基本公共服务标准体系。只有将标准化运用到基本公共服务中,使之结合我国当前经济社会发展的阶段水平和百姓的现实需求,并充分考虑政府的财政能力,将所提供基本公共服务的数量和质量目标化、指标化、规范化,才能真正实现量的增长和质的提升,从而给人民群众带来更多的满足感和获得感,践行高质量发展的理念。
自中央对基本公共服务标准化发布文件和指导意见后,各地方政府加强了本地区基本公共服务标准化的制定工作,但因我国东中西部各省区市在经济发展水平、思想观念、资源条件等方面的差异,使得各地制定的标准呈现出多样化的态势。考虑到我国各地风俗文化、自然条件、经济水平差异过大等现实国情,在贯彻国家基本标准的前提下,制定符合当地现实情况的标准应是可取的途径,但全国和各地方在制定标准时如何保障标准体系的可操作性、合理性以及在实施中的程序化、规范化等问题无疑是其中的难点,这些难点若无法得到及时、适当的解决,势必会阻碍高质量发展理念的转变。
四、推进基本公共服务均等化以助推高质量发展的路径
（一）以经济高质量转变为契机,调整政府间财政关系,夯实地方基本公共服务财政基础
高质量发展离不开政府的积极作为,各级政府应把握契机,加快构建治理体系,提高治理能力和治理水平,为高质量发展提供良好的体制保障。在构建现代化国家治理体系的过程中,需要处理好各类关系,其中必然涉及央地间的财政关系问题。而在实现基本公共服务均等化这一问题上,还需从以下两个方面着手,夯实地方基本公共服务的财政基础。
1.进一步规范中央与地方的事权与责权。目前我国地方政府几乎在用与中央同等的财力去完成85%的支出责任①(①数据由《中国统计年鉴》2016年—2020年中央地方财政收支数据测算得出。),这增加了地方政府的财政负担,减弱了地方政府为本地居民提供基本公共服务的能力,也不利于发挥其在经济发展转变中的作用。因此,建议今后进一步规范中央和地方间的事权和责权。具体而言：一是在确保地方依法履职的基础上,将诸如关系国家总体战略的事权适度向中央上移;在地方各级政府间,事权则应适当向省级上移,减少县市级政府承担的事权。二是进一步规范政府间共有的财政事权。应重点解决效益外溢、界线不清、多级政府交叉重叠的服务和事项的责任细化与落实,使基本公共服务供给得到有效保障。三是建立动态调整机制。政府间事权划分不可能一步到位,应循序渐进、分步推进,从一部分基本公共服务事权到全部公共服务事权,从公共服务事权到财政事权,从财政事权再到事权,逐步提升政府满足公共需求的能力。四是在坚决执行中央政策的前提下,允许地方有权就省以下各级政府的事权范围和归属进行自主调整和划分,以更符合地方实际。
2.重新划分中央和地方的收入分配。虽然我国自2018年起推行的国地税机构合并改革提高了税收征管效率,强化了地方财政收入征收权限的集中与统一,但在减税降费背景下,地方税收收入的有限性仍然成为了提供基本公共服务的财政制约性条件。为此,要增强地方提供基本公共服务的能力,就有必要重新调整和规范中央与地方的收入划分。
首先,在增强地方财政收入方面,应跳出只着眼于税收这一单一收入途径的局限,从全口径角度全面调动地方一切可用财力,并从实际出发,确保央地财政收入充分有效配置;同时,鼓励全口径预算管理改革从保持预算管理的完整性这一单一目标逐步转向全面划分中央与地方收入,扩大政府间收入划分的覆盖面。
其次,完善分税制改革。一是应加快地方税体系建设。重点任务包括： 稳步推进房产税改革与立法,将其打造成重要的地方主体税种,为地方政府获取财政收入发挥支撑性作用;加强对非税收入的征管和立法工作,对符合“费改税”条件的项目加以培育,逐步扩大地方税范围。二是调整收入归属,提高地方税收入水平。稳步推进消费税征收后移至消费环节并下放给地方,其积极意义不仅在于能通过中央对地方的财力转移直接增加地方财政收入,还在于通过征税环节的改变,有助于拉动消费培育壮大地方税源。此外,视财力平衡的需要积极探索其他中央税划转地方的可行性,如车辆购置税,为地方政府提高财政能力提供助力。三是兼顾央地利益目标,优化共享税分成比例。目前,我国共享税不但收入总量大、占比高,而且对企业和个人的生产生活影响较大。因此,进一步优化共享税的分成比例,不仅有利于稳定中央、地方间的财力格局,还有助于保障中央的宏观调控需要以及提高地方基本公共服务的保障能力。四是下放部分地方税权,实现地方财政的合法增收。可考虑将部分税种的税率、税基调整权限下放给地方。如果条件成熟可以考虑在中央管控的前提下将个别影响力仅限于本地的地方小税的开征权下放给地方,以确保地方税收收入的稳定性。此外,在非税收入方面,可考虑赋予地方政府相应的决策权,同时积极推进地方债市场化进程。
（二）以均等化为目标完善转移支付调节功能,充分体现高质量发展的内在特点
高质量发展的内在特点要求各地区协调发展,中部崛起、西部大开发等战略的实施缩小了东中西部地区间的差距,但省际间差距又更为清晰地表现出来,省际间基本公共服务的非均等化与高质量发展的内在特点相矛盾。鉴于此,可完善以均等化为目标的转移支付制度,从而进一步解决省际间发展不平衡问题。
1.适时调整重点转移对象,优化转移支付方式和结构。从前述分析中可以看出,我国目前基本公共服务的区域不平衡更多体现为省际间不平衡,原本落后的中西部地区的部分地方在优惠政策的扶持下获得了较好发展,而东部地区的部分地方出现了经济下滑现象,因而需适时调整重点转移对象。与此同时,应进一步优化对转移对象的支付方式,突显转移支付的均等化功能。一般认为,在转移支付方式的选择上,一般性转移支付的均等化效果更为突出,这也成为了进一步优化转移支付制度的重要指向,即优化结构,提高一般性转移支付比例。而为确保在这种结构调整下基本公共服务的最低水平能够得以保障,还需要中央或是上级地方政府对一般转移支付的用途进行一定的干预和引导。
2.确保农村转移人口权益,构建并完善与市民化挂钩的转移支付制度。一方面,在对各地方政府进行一般性转移支付时,应结合本地所吸纳的外来人口规模以及当地政府为提供本地基本公共服务所做出的努力。需要注意的是,为公平合理地分配公共资源,除要将常住人口数量作为制度设计的重要考虑因素外,还需使其在认定时充分考虑当地的实际情况。如一些特大城市所吸纳的外来人口多为高素质、技能型人才,可为本地发展带来强劲动力,而老工业区、民族地区所吸纳的外来人口素质和能力相对较低。因此,应同时考虑人口质量和规模,以便更加科学地确定一般转移支付对象。另一方面,在设置专项转移支付时,同样应结合本地常住人口规模,同时以各城市解决农业转移人口的落户规模为依据,设立专项财政补助资金,以为各城市加强基本公共服务和基础设施建设提供专项补贴。
3.鼓励探索建立横向援助及补偿机制,促进区域间均衡发展。理论上讲,完整的转移支付体系由纵向机制和横向机制构成,现实中则主要倾向于运用纵向转移支付以解决财力失衡问题。而作为这一制度的补充,横向转移支付通过政府间的资金分担和帮扶,也可成为解决政府横向财力失衡的重要力量。因此,各级政府应积极鼓励探索建立横向援助及补偿机制,为均等化的实现开辟更多路径。
一是总结长期对口支援的实践经验,拓宽横向援助制度的适用性。我国虽在1979年启动的对口支援中便已开展了初步的横向援助实践,但至今尚未形成制度化的长效机制。今后应进一步推进横向帮扶由局部短期的应急性补偿政策向以基本公共服务均等化为目标的常态化、制度化转变。
二是结合功能区建设,围绕外溢性基本公共服务建立区域间横向生态补偿机制。随着主体功能区建设的不断推进,各地区在细分发展功能与目标的同时,在基本公共服务提供能力和享有水平方面必然会产生差异。因此,可进一步探索在受益的特定区域内建立生态环境受益区和提供区同级政府的生态补偿转移支付制度。
三是建立农业转移人口流出流入协调机制,通过横向转移支付将部分与土地相关的收益从农业人口流出地转让给农业人口流入地。在此过程中,应由中央专门设立该项目的财政资金账户,并通过该账户将流出地政府所上缴的收益划拨到流入地政府,以保障我国农民工市民化过程中的各项基本公共服务权益。
（三）改善基本公共服务均等化的配套社会环境,提高经济高质量发展的要素质量
劳动力是经济发展中的一项重要投入要素,与其他要素不同,劳动力质量的高低离不开所处社会环境的培育,高质量的经济发展离不开配套的社会环境。均等化的基本公共服务建设目标也并非仅仅依靠财力保障就可以实现,尤其考虑到同一城市不同人群间以及城乡间基本公共服务差距,更需要建立健全相关制度,以进一步提高我国人口素质,促进人力资本累积,进而发挥其在经济高质量发展中的能动作用。
1.改革户籍管理制度,创新人口管理工作。一是可根据城市规模实施不同的落户政策。例如：对于特大城市（人口数量多于500万人）,可以按功能定位和城市承载能力实行区域分类落户制度,体现区域差异,放宽非主城区的落户条件;同时可以按照就业、居住、缴纳社保等完善积分落户制度,体现个体差异,重点解决符合条件的普通劳动者的落户问题。对于大城市（人口数量少于500万人）,应着力完善进城农民市民化转变,并将重点人群集中在城镇稳定就业居住5年以上以及举家迁徙的人群。对于中小城市及县以下建制镇,应对本地农业人口开展就近就业引导工作,更好地推动农村转移人口就地市民化。
二是在城镇化进程的流动人口中全面实行居住证制度,并建立相应的管理系统,保障拥有居住证的非本地户口人群在各项公共服务的享有方面能与本地居民拥有同等待遇。领取居住证并满足当地居住年限及其他条件时,可申请常住人口户口。此外,还可在该管理系统的基础上,建立本地农业转移人口覆盖面更广的信息平台,全面掌握转移人口在住房、医疗、就业、社保等方面的动态信息。
2.加强农村转移人口的日常管理工作。除户籍制度限制外,农村转移人口自身素质较低和观念落后,也不利于其争取当地均等化的基本公共服务,因而应加强农村转移人口的日常管理,转变其思想观念,帮助其提高技能和素质,不断积累人才优势。具体而言：一是设立相关工作小组和领导部门专门负责城市农民住房保障、就业保障,以及医疗、子女入学等社会保障工作。二是完善劳动力市场体系,保障广大农村务工者的合法权益。其中主要包括修缮劳动法律法规、加强市场监管、不断扩充有关信息提供量和服务内容、疏通职位搜寻渠道、提高劳动力配置效率等。三是建设开放式的城市新型社区,并提供相应的文体、卫生、安全等基本公共服务,促进城市内不同群体间的平等交往。
3.开展农村住宅置换,推进土地股份制改革。为保障农民的合法权益,形成并积累日后自身发展所需的资本,今后可更加积极地推行农村住宅置换当地城镇规划区新建商品房相关工作。在自愿前提下推行此项工作的主要目标人群为在本地城镇居住达到标准时限且拥有正规职业和稳定收入的本省户籍农民,置换中的纯收益全部划归农民。此外,可对农村土地继续推进股份制改革。2016年中央1号文件中指出鼓励农民以承包地土地经营权入股龙头企业和农村合作社,发展农业产业化经营,并通过“保底收益”加“按股分红”使农户获得更多收益。实践证明,这一方式比出租、转包更有利于实现土地可持续流转,同时也能保证土地得到较好维护和利用,实现规模效益。
（四）完善标准化体系,攻破基本公共服务均等化薄弱环节,落实高质量发展新理念
经济高质量发展,就是能够更好地满足人民日益增长的美好生活需要的发展,就是能够充分体现创新、协调、绿色、开放、共享新理念的发展,但当前不同地域或身份的居民享有不同水平基本公共服务的现状显然与这一理念不相符,其中最为突出的问题也逐渐从基本公共服务供给总量不足转向结构失衡。因此,在实现基本公共服务均等化过程中不仅要重视量的投入,还要加强技术改进,通过标准化体系的建立健全解决现实中基本公共服务提供中的执行重点,保障各项基本公共服务均衡建设。我国已构建了基本公共服务标准体系的总体框架,今后还需以高质量发展理念为出发点,并根据社会水平及现实情况不断调整,进一步改善基本公共服务体系中的薄弱环节。
1.聚焦基本公共服务差异化较大的领域。由前文分析可知,基本文体、住房和社会服务是当前基本公共服务体系中的薄弱环节,其应该作为后续工作的重点聚焦领域。一是对于这些领域较为落后的地区,应以中央所制定的基本公共服务标准为依据,加大地区财政投入,以尽早达到该类基本公共服务的最基本要求;二是落后地区在改善基本公共服务项目时,还应充分考虑当地人口、实际需求等因素,以满足基本公共服务供需匹配;三是可将这些领域基本公共服务的达标程度纳入当地政府的考核体系,以激励落后地区提高基本公共服务水平。
2.对于基本教育、就业领域依然存在一定差异的基本公共服务项目还需给予足够重视。主要包括：对于基础教育未达到标准的农村和边远地区,应加大相关财政资金的投入力度,并重视资金投入的使用效率;对于城镇化中的新建小区应同步建设标准化学校,保障进城务工人员随迁子女教育;持续充实人力资源信息数据库,积极开展不同层次、不同人群的就业能力培养。
3.对于均等化程度已较高的基本医疗、社会保险领域,考虑到我国老龄化进程的不断加快,因而对此领域的基本公共服务还应适时提高标准,以更好地应对需求层次的提升。